Projet de loi visant à améliorer la protection des enfants : discours d’Adrien Taquet

Sénat, le mardi 14 décembre 2021
Discussion générale

Discours de Monsieur Adrien Taquet
Secrétaire d’État en charge de l’enfance et des familles auprès du ministre des Solidarités et de la Santé

Seul le prononcé fait foi

Monsieur le Président,
Madame la présidente de la commission des Affaires sociales,
Monsieur le Rapporteur,
Mesdames les Sénatrices, Messieurs les Sénateurs,

« On est de son enfance comme on est d’un pays ».

Ces mots d’Antoine de Saint-Exupéry résonnent en chacun de nous : l’enfance est ce pays qui nous a vu naître et grandir, qui nous forge et nous construit, cette terre empreinte de nos joies et de nos souffrances, qui ne nous quittera plus jamais totalement et sera le compagnon de nos vieux jours. Elle est ce « sol sur lequel nous marcherons toute notre vie » nous dit la poète Lya Luft.

Mais ces mots ne décèlent-ils pas autre chose, ne laissent-ils pas entendre, aussi, qu’un pays se définit au sort qu’il réserve à son enfance, à ses enfants ?

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Le texte que nous examinons aujourd’hui n’aborde pas toutes les facettes de l’enfance dans notre pays, il se concentre sur l’enfance protégée, sur ce que l’on appelle communément la protection de l’enfance, dont l’incarnation institutionnelle est l’aide sociale à l’enfance.

Le texte que nous examinons aujourd’hui est important pour 3 raisons au moins.

Tout d’abord parce qu’il s’inscrit dans une histoire : cette histoire, c’est celle de la construction progressive d’un système de protection institutionnelle des enfants, qui débute par la loi du 24 juillet 1889 sur les enfants maltraités ou moralement abandonnés.

Depuis, et encore jusqu’aux lois de 2007 et de 2016, respectivement portées par les ministres Philippe Bas et Laurence Rossignol, ainsi que par la sénatrice Michèle Meunier, notre système de protection de l’enfance, s’il s’est progressivement renforcé, épouse autant qu’il traduit la perception que la société a de la famille, des liens qui régissent celle-ci, et de la place et du statut que l’enfant occupe en son sein. Et donc au sein de la société toute entière, en réalité.

D’abord objet d’attention, l’enfant a progressivement conquis son autonomie pour sortir de son statut « en devenir », au sein d’une famille qui a évolué alors qu’évoluait la société autour d’elle. En cela, ce texte revendique sa filiation avec les dernières lois de protection de l’enfance qu’a connu ce siècle, et entend creuser plus profond encore le sillon tracé par elles deux : faire de l’enfant un sujet de droits.

Important ensuite, parce que ce texte s’inscrit dans une dynamique plus contemporaine encore, engagée depuis 2019 et la création pour la première fois dans l’histoire d’un ministère dédié à la Protection de l’enfance. Cette dynamique, c’est celle d’un investissement renouvelé et massif de la puissance publique dans cette politique, mais surtout l’affirmation d’un investissement qui se doit d’être partagé entre les différents acteurs en responsabilité, départements et État. Et chacun dans ses responsabilités. Tout simplement parce que la vie d’un enfant protégé n’a pas à subir les subtilités de notre organisation administrative et politique.

C’est à cette aune-là qu’il faut juger de l’ambition de ce texte, car cette ambition dépasse bien largement ce texte, qui n’en est qu’une facette : en 3 ans, l’État aura investi plus de 600 millions d’euros via la contractualisation avec les départements pour renforcer cette politique sociale départementale ; l’État aura investi massivement dans la pédopsychiatrie pour rattraper 20 ans d’abandon de cette discipline, des enfants et des professionnels qui s’en occupent ; l’État aura mobilisé, de façon prioritaire pour les enfants sortants de l’aide sociale à l’enfance, l’ensemble de ses dispositifs de droit commun afin de les accompagner progressivement vers l’autonomie. Au final, ce texte est la facette législative d’une politique qui se déploie depuis 3 ans et dont les effets commencent à se faire sentir sur les territoires.

Ainsi, parce qu’il s’inscrit dans une histoire qui épouse la vision que porte la société sur l’enfant, parce qu’il s’inscrit dans une vision de ce que doit être l’organisation des pouvoirs publics pour mieux protéger cet enfant, ce texte finit de dessiner une vision politique de ce qu’est la protection de l’enfance de notre pays.

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Cette vision elle part de l’enfant. De ses besoins fondamentaux. Elle ne part pas des structures, de notre organisation, des compétences des uns ou des autres, elle revendique son besoin de protection, en tant qu’être intrinsèquement fragile, en tant que sujet de droits, pour garantir son développement et son épanouissement.

Cette protection, elle n’est pas forcément institutionnelle. Mais quand elle l’est, elle doit l’être sans faille. Elle doit garantir à l’enfant sa sécurité - affective, physique et matérielle - ce méta-besoin sans lequel rien d’autre ne peut se construire, sans lequel aucun autre besoin ne peut être satisfait, sans lequel son accès vers l’autonomie pleine et entière n’est pas possible. Sans lequel demeurera friable ce sol sur lequel on marche toute sa vie.

Mais cette protection ne peut pas être exclusivement institutionnelle. Méfions-nous au contraire d’une approche trop mécaniquement institutionnelle, qui ne donnerait aux enfants que la perspective d’être protégés par des murs.

Ce ne sont pas les murs qui protègent : parfois même, c’est quand les murs sont trop épais ou trop hauts que le danger rôde et revient. Ce ne sont pas les murs qui protègent, ce sont les gens qui vous entourent et qui prennent soin de vous, ce sont ces liens qui vous sécurisent sur le plan physique et affectif.

Ce lien, il aura le visage d’un travailleur social parfois, pour d’autres celui d’un assistant familial. Il aura la figure du juge des enfants aussi, dans son office si singulier. Mais avant d’en arriver à devoir renouer ce lien rompu ou distendu, il y a le lien premier de l’enfant avec ses parents. Avec sa famille.

Et il y a plus encore. Entre les parents et l’institution, il y a cette frontière extérieure de la famille, où des liens d’attachement peuvent se nouer pour l’enfant aussi parfois, et qui peut constituer en cela une ressource protectrice mobilisable pour celui-ci.

La vision politique de la protection de l’enfance que je porte depuis 3 ans consiste ainsi à renforcer, à mobiliser davantage, à sécuriser ces 3 cercles de protection qui entourent l’enfant, en sortant d’une approche parfois encore trop institutionnelle dans notre pays, comme cela a pu être le cas pour d’autres fragilités, handicap ou dépendance.

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Le premier cercle de protection, c’est donc celui de la famille.

La famille, c’est la première membrane de protection de l’enfant, dès le projet parental quand projet parental il y a, durant toute la grossesse de la mère, particulièrement pendant les 1000 premiers jours mais bien au-delà évidemment. La famille, c’est le lieu premier et naturel du développement de l’enfant, sur le plan émotionnel, cognitif et physique, le lieu de son épanouissement.

C’est la cellule sécurisante pour l’enfant, mais qui peut aussi être le lieu de la brutalité et de l’exil pour l’enfant victime de violence. La famille, c’est aussi parfois le lieu où se reproduisent chez de jeunes parents des carences affectives, des carences éducatives, qu’eux-mêmes, souvent, ont vécu dans leur propre enfance. Ce cercle vicieux, cette spirale reproductive n’est plus supportable, elle exige que nous adoptions enfin une politique qui permet de repérer plus tôt les fragilités, pour mieux accompagner les parents face à ces difficultés, et ainsi renforcer les liens entre parents et enfant comme enveloppe protectrice de l’enfant. Bien qu’investis de l’autorité parentale, tous les parents ne disposent pas forcément de compétences parentales innées, mais en chacun peut sommeiller des ressources que nous nous devons de chercher à identifier, à stimuler et à étayer au bénéfice de l’enfant.

C’est évidemment tout le sens de la politique que nous menons en prévention primaire sur les 1000 premiers jours de l’enfant, en rendant obligatoire l’entretien prénatal précoce, en créant des parcours pour les couples en fragilité, en luttant contre la dépression post-partum ou en investissant sur la psychiatrie périnatale.

C’est tout le sens de l’investissement de l’État dans les PMI, avec 100Me injectés en 3 ans.

C’est tout le sens de notre politique en prévention secondaire, avec la création de centres parentaux, déjà prévus dans la loi de 2016 pour l’accueil des enfants à naître ou de moins de 3 mois accompagnés de leurs parents, et que nous développons via la contractualisation en en créant 20 supplémentaires.

C’est tout le sens des dispositions qui renforcent l’étayage parental, qu’elles visent le renforcement des mesures d’Aide éducative en milieu ouvert (AEMO), qu’elles facilitent le prononcé de mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial, ou encore qu’elles renforcent des initiatives comme la médiation familiale.

Il n’est pas question de revenir à une vision trop familialiste ni parentaliste de la protection de l’enfance. C’est bien l’intérêt supérieur de l’enfant qui est la boussole unique qui guide chacune des décisions prises, en responsabilité, par le juge, le travailleur social, le personnel de santé, dont la main ne doit pas trembler lorsque la sécurité de l’enfant est en danger. Mais il n’est pas de protection efficace sans prévention, et nous devons tout faire pour repérer précocement, pour accompagner intensivement, pour éviter que ne se dégradent les situations. Dans un monde idéal, la protection institutionnelle de l’enfance n’existerait pas.

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Le second cercle de protection de l’enfant, c’est le cercle de celles et ceux avec qui l’enfant a pu nouer des liens d’attachement.

Des liens d’attachement suffisamment forts pour pouvoir venir compléter, voire se substituer, de façon temporaire ou pérenne, à ceux que les parents ne peuvent pas ou ne peuvent plus nouer. Ou ne le veulent tout simplement pas.

J’ai eu l’occasion de le souligner lors de nos débats sur la loi bioéthique, un enfant quel qu’il soit, vous, moi, se développe, se construit au travers de multiples liens d’attachement, qui ne se limitent pas à sa mère et à son père, mais peut s’élargir à un grand-père, à une tante, à un cousin, un parrain, un voisin.

Ce second cercle de protection est insuffisamment mobilisé dans notre pays, comparé à d’autres pays comme l’Allemagne par exemple, alors qu’il joue un rôle fondamental et ce même en cas de présence parentale. On fait famille bien au-delà du lien biologique, et cela peut avoir d’autant plus de sens, voire même de nécessité, pour un enfant qui souffre de carence ou d’absence parentale.

Il existe un espace, des liens, entre la cellule familiale protectrice et la protection institutionnelle, qui peut servir de repères, de refuge, pour l’enfant en souffrance ou en danger, qui lui offrira la sécurité et la stabilité nécessaires à son développement et à son épanouissement.

C’était déjà le sens de la facilitation, par la loi de 2016, du délaissement parental visant à favoriser l’adoption simple, pour permettre de créer de nouveaux liens d’attachement plus solides, sans forcément rompre définitivement la filiation avec les parents biologiques.

C’est dans le même objectif que la Proposition de loi portée par la députée Monique Limon facilite l’adoption par les familles d’accueil, les dispensant de la procédure classique, quand la tata est devenue famille à part entière.

Alors que la Stratégie de prévention et de protection de l’enfance prévoit déjà le financement de 10 000 parrains, que l’Assemblée nationale a introduit le parrainage dans le Code d’action sociale et des familles, le gouvernement vous proposera d’aller plus loin en rendant systématique pour chaque enfant la proposition d’un parrain d’une part, d’un mentor d’autre part, pour démultiplier encore ces liens d’attachement.

Et c’est évidemment tout le sens et la puissance de l’article premier de ce texte de loi, qui peut faire évoluer notre système vers une institutionnalisation moins marquée, moins systématique, alors même que dans d’autres champs de la protection, a cours un vaste mouvement vers l’inclusion, vers le retour à domicile, où l’on est davantage à l’écoute des personnes, de leurs besoins, de leurs envies. Un recours aux « tiers digne de confiance » qui a été utilement enrichi par les députés avec la mise en place de mesures d’accompagnement complémentaire et la nomination d’un référent au sein des services de l’aide sociale à l’enfance.

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Ces deux premiers cercles de protection parfois ne suffisent pas, ne suffisent plus, pour répondre à l’intérêt supérieur de l’enfant et lui garantir la sécurité affective et matérielle nécessaires à son épanouissement.

Se met alors en place, par voie administrative ou judiciaire, et parfois les deux ensemble en complémentarité, tout notre système de protection institutionnelle : c’est le troisième cercle de protection.

L’aide sociale à l’enfance, qui protège chaque année 340 000 enfants, dont la moitié environ qui lui sont confiés. L’aide sociale à l’enfance, ses 100 000 travailleurs sociaux engagés et ses 40 000 assistants familiaux, l’ensemble des professionnels médicaux et paramédicaux, ses 486 juges des enfants et les centaines de greffiers qui les accompagnent.

Des professionnels dont je veux ici saluer l’investissement sans relâche, l’engagement qui rarement faiblit. Des professionnels dont je connais aussi les difficultés dans l’exercice quotidien de leur mission, l’absence de reconnaissance dont ils souffrent aussi parfois. C’est ce qui nous conduit à proposer dans ce texte, et par voie réglementaire, un ensemble de dispositions qui améliorent le statut des assistants familiaux. C’est ce qui conduit le gouvernement à organiser mi-janvier une conférence sur les métiers du social et du médico-social, pour répondre plus largement aux attentes des travailleurs sociaux.

Ainsi, quand l’institution recouvre les enfants de son voile protecteur, elle ne peut qu’être bienveillante, sécurisante, rassurante et enveloppante. Elle doit leur permettre d’avoir la vie d’un enfant comme les autres, ni plus ni moins, ce qui est à la fois très simple et extrêmement compliqué : partir à l’étranger avec les copains de sa classe, ne plus être séparé de ses frères et sœurs pour vivre à leurs côtés par exemple.

Une institution par ailleurs qui ne peut laisser le moindre interstice à une quelconque forme de violence de la part des adultes. Tout comme elle doit aussi veiller à protéger les enfants des autres enfants parfois, et parfois même les enfants contre eux-mêmes. Pire, on ne peut tolérer que l’institution génère elle-même de la maltraitance et de la violence, en imposant par exemple de multiples ruptures à des enfants déjà marqués par une rupture, souvent traumatisante, dans leur jeune existence.

Si notre système protège chaque jour 340 000 enfants, chacun de nous sait que cet impératif de sécurité, affective et physique, n’est pas satisfait partout, pour tous les enfants confiés. Et que cela représente une faillite collective face à notre devoir partagé de protection vis-à-vis de ces enfants.

C’est la raison pour laquelle, depuis 3 ans, j’ai fait une priorité du contrôle des antécédents judiciaires de toutes les personnes travaillant au contact d’enfants, qu’ils soient en crèche, dans un club de sport, ou dans un établissement de la protection de l’enfance, avec le souci de garantir l’effectivité de ce contrôle. Un contrôle que ce texte va encore élargir, tout comme il établit pour la première fois une base nationale des agréments délivrés aux assistants familiaux.

Un texte qui va également responsabiliser chacun, départements, associations et État, chacun à son niveau, afin que la sécurité physique des enfants soit garantie, notamment en instituant un référent extérieur auquel les enfants pourront s’adresser en cas de violence subie ou constatée. En parallèle, dans la continuité des travaux déjà effectués par le Conseil national de la protection de l’enfance, nous travaillons avec les acteurs sur la fixation de normes et de taux d’encadrement afin que les décrets puissent être publiés avant la fin du quinquennat.

Un texte qui interdit par ailleurs le placement d’enfants dans des hôtels qui, par principe, ne constituent pas un lieu sécurisant pour eux. C’est en 2013 que l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) a évoqué pour la première fois ce sujet. Depuis, c’est un sujet dont tout le monde avait plus ou moins conscience, en espérant probablement qu’il se résorbe de lui-même. L’Assemblée nationale a adopté le principe de cette interdiction, en encadrant strictement les exceptions : le Rapporteur vous proposera un dispositif sensiblement différent, auquel adhère le gouvernement.

Enfin, j’évoquais à l’instant les ruptures encore trop nombreuses que vivent un certain nombre d’enfants au sein de notre système institutionnel de protection de l’enfance. Il en est une qui, lorsqu’elle intervient, est particulièrement dramatique parce qu’elle met à bas tout l’investissement consenti auparavant : c’est la rupture que connaissent certains jeunes en sortant du dispositif de l’aide sociale à l’enfance.

Dès 2018 et le Plan pauvreté, et plus encore depuis 2 ans et demi, nous faisons tout pour que ces ruptures n’aient plus lieu, en mobilisant l’ensemble des dispositifs de droit commun, de façon prioritaire, pour les jeunes qui quitte l’aide sociale à l’enfance : accompagnement, bourse étudiante, logement étudiant, logement social. L’Assemblée nationale a encore renforcé l’accompagnement des jeunes majeurs, et voté l’accès automatique à la Garantie jeune par exemple. En Commission, le Rapporteur Bonne a formellement consacré un « droit au retour » pour tout jeune de l’ASE qui rencontrerait des difficultés qu’il n’avait peut-être pas anticipées.

Je vous propose aujourd’hui d’aller plus loin encore, avec un objectif simple : en finir avec le couperet des 18 ans, qui fait trop souvent office d’épée de Damoclès pour les jeunes protégés. Et cela passe par deux choses.

D’une part, systématiser l’accompagnement des jeunes de l’Aide sociale à l’enfance de 18 à 21 ans. D’autre part, rendre obligatoire la mise en place pour chaque jeune d’un Projet pour l’Autonomie, qui prolonge et complète le Projet pour l’enfant, qui soit adapté à la situation, aux besoins et aux envies de chacun, et qui reposera sur 3 volets :

  • un volet accompagnement humain, éducatif et social, modulé en fonction des besoins du jeune ;
  • un volet hébergement, qui peut prendre la forme d’un logement étudiant, d’une place en FJT ou de sa solvabilisation, ou d’une place dans un logement semi-autonome ;
  • un volet accompagnement vers l’emploi ou dans les études : contrat pro ou d’alternance, apprentissage, école de la 2e chance, mais également accès automatique au Contrat d’engagement jeune pour ceux qui sont ni en emploi ni en formation (NEETS) ; accès à l’échelon 7 des bourses étudiantes pour ceux qui font des études supérieures (573e).

Sur chacun de ces volets, l’État comme les départements se doivent d’être au rendez-vous de leurs compétences et de leur responsabilité. Et l’État sera aux côtés des départements, puisque dès l’adoption de la loi, État et départements travailleront ensemble aux détails précis de l’accompagnement financier de ces derniers. J’y reviendrai.

L’État prend ses responsabilités, et avec lui tous les acteurs qui entourent le jeune, pour mettre un point final aux sorties sèches à l’Aide sociale à l’enfance. Les inégalités de destin que vivent ces enfants ne sont pas une fatalité.

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Ce texte est donc une étape supplémentaire d’un processus initié il y 3 ans par une large concertation avec l’ensemble des acteurs - départements, associations, ministères - dont il est par conséquent le fruit. Il résulte aussi d’un formidable travail de co-construction avec le Parlement, dont vos débats en Commission ont à nouveau été un exemple. Et je veux saluer ici sincèrement le travail remarquable du rapporteur Bernard Bonne, mais aussi de l’ensemble des sénatrices et sénateurs ayant contribué à ce texte, notamment sur la question de la gouvernance locale qui constitue un apport majeur de la part du Sénat.

Ce processus, il a aussi pleinement associé les enfants eux-mêmes, et je veux conclure sur ce point. Dans le cadre de la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance présentée en octobre 2019, j’avais souhaité accorder une place importante à la question de la parole des enfants protégés afin que ceux-ci puissent être pleinement acteurs de leur parcours et associés à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques qui les concernent.

Il est temps que le champ de la protection de l’enfance accorde aux enfants les moyens d’agir et de garantir leurs droits. Trop souvent, les enfants protégés manquent d’espaces pour s’exprimer sur leur quotidien, sur les aspects positifs et négatifs de l’environnement dans lequel ils évoluent.

Il faut pourtant leur donner la parole pour qu’ils puissent partager leur vision, leur vécu, les réalités très quotidiennes du dispositif de l’aide sociale à l’enfance telles qu’ils les vivent.

C’est pourquoi, j’avais confié une mission à Gautier Arnaud-Melchiorre, qu’il a très joliment appelé « A (h)auteur d’enfant », et dont je veux saluer ici le travail et l’engagement. Plusieurs de ses propositions seront reprises par le Gouvernement, à commencer par l’audition systématique de l’enfant par le juge que je vous proposerai d’adopter à l’article 7 bis.

Le résultat de ces travaux d’enfants ou d’anciens enfants confiés à l’ASE montre d’ailleurs parfaitement que la protection de l’enfance est une question trop complexe qui autorise difficilement raisonnements simplistes ou solutions toutes faites. Ce n’est pas ce qui est blanc ou noir qui pose question, mais souvent les nombreuses nuances de gris qui soulèvent le plus de difficultés, qui interrogent nos pratiques, qui nous mettent au défi. Méfions-nous d’ailleurs des discours exclusivement négatifs, et racontons aussi les belles histoires de la protection de l’enfance, parce qu’elles sont valorisantes pour l’ensemble des enfants et pour les professionnels qui sont à leurs côtés.

Notre boussole est en effet la même que celle des professionnels qui, à leur place, dans leur rôle, protègent les enfants au quotidien : cette boussole, c’est l’intérêt supérieur de l’enfant.

Notre responsabilité commune est de les aider et de les guider dans cette tâche, avec l’humilité de ceux qui n’expérimentent pas dans leur quotidien, dans leur conscience et leur chair, la complexité que cela peut représenter que de décider pour un enfant et pour son avenir. Pour lui et avec lui.

Je suis convaincu qu’avec ce projet de loi, nous œuvrons en ce sens.

Je vous remercie.